1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning – frågor och svar

Konventionens historia

Nationernas förbund, föregångaren till FN, började arbetet med att utveckla internationell rätt, konventioner och riktlinjer till skydd av flyktingar redan under tidigt 1900-tal. Det arbetet nådde sin höjdpunkt den 28 juli 1951 när en speciell FN-konferens godkände konventionen om flyktingars rättsliga ställning.

Konventionen redogör i detalj för vem som är flykting, vilket rättsskydd, annat bistånd och sociala rättigheter flyktingen bör få från partnerstaterna, dvs. de stater som skrivit under konventionen. På samma vis anger konventionen en flyktings skyldigheter gentemot värdlandet och hur vissa kategorier av personer, som krigsförbrytare, inte är berättigade till flyktingstatus.

Det första instrumentet var begränsat till att främst ge skydd åt europeiska flyktingar i andra världskrigets spår , men ett protokoll från 1967 utvidgade konventionens räckvidd till omfatta människor på flykt världen över. 1951 års konvention har också givit impuls till regionala instrument som Afrikas flyktingkonvention från 1969 (OAU-konventionen) och Latinamerikas cartagenadeklaration från 1984.

Danmark blev det första landet att ratificera konventionen den 4 december 1952. Sedan dess har totalt 143 länder anslutit sig till det ena eller båda FN-instrumenten. Men i och med att den globala migrationen har ändrat karaktär och antalet människor på flykt ökat dramatiskt under senare år, har betydelsen av 1951 års konvention ifrågasatts, speciellt i Europa, ironiskt nog platsen för dess födelse.

För närvarande bistår UNHCR ungefär 20 miljoner människor. Konventionen, som visat sig vara anmärkningsvärd flexibel i tider som undergår snabba förändringar, är fortsatt hörnstenen i flyktingars skydd.

Vem är flykting?

Artikel 1 i konventionen definierar en flykting som en person “som flytt sitt land i välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, religion, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller politisk uppfattning, och som befinner sig utanför det land, vari han är medborgare och som på grund av tidigare nämnd fruktan inte kan eller vill återvända till det landet…”

Varför är konventionen viktig?

Det var den första riktigt internationella överenskommelsen som täckte de viktigaste aspekterna av en flyktings liv. Den lyfter klart och tydligt fram ett antal grundläggande mänskliga rättigheter vilka åtminstone bör motsvara de friheter som innehas av andra utlänningar med tillstånd att vistas i landet, och i många fall medborgarna i landet. Konventionen erkände flyktingkrisernas internationella räckvidd och behovet av internationellt samarbete, såväl som behovet av delat ansvar mellan stater för att ta itu med problemet.

Vad innehåller 1951 års konvention?

Konventionen definierar flyktingbegreppet. Den sammanfattar en flyktings rättigheter, bland annat religions- och rörelsefrihet, rätten att arbeta, att få utbildning och att erhålla resedokument, men den understryker också en flyktings skyldigheter gentemot värdlandet. En stadga av avgörande betydelse i konventionen säger att flyktingar inte får skickas tillbaka (refoulement) till ett land där de fruktar förföljelse. Den förklarar också vilka individer eller grupper som inte omfattas av konventionen.

Vad innehåller 1967 års protokoll?

1967 års protokoll fastslår att 1951 års konvention ska omfatta alla flyktingar utan geografisk begränsning och utan begränsning i tid, dvs. utan hänsyn till om händelser som lett till flyktingskap har inträffat före tidpunkten 1 januari 1951.

Vad är skydd?

Regeringen i ett land är ansvarig för att lag och ordning upprätthålls. Om en regering har blivit oförmögen eller ovillig att göra detta, vilket ofta sker under en konflikt eller i samband med inrikes oroligheter, kan det leda till att människor flyr från sina hem om de anser att deras grundläggande mänskliga rättigheter är hotade. Ofta flyr de till ett annat land, där de kan registreras som flyktingar och garanteras grundläggande rättigheter.

Vem skyddar flyktingar?

Regeringen i asyllandet är i första hand ansvarig för flyktingarnas skydd och konventionens och/eller protokollets 145 fördragsslutande stater är skyldiga att tillämpa deras stadgar. UNHCR har i uppdrag att övervaka tillämpningen och ingripa om det är nödvändigt för att försäkra sig om att flyktingar som handlat i god tro (bona fide- flyktingar) får asyl och inte skickas tillbaka under tvång till länder där deras liv kan vara i fara. Organisationen söker vägar att hjälpa flyktingar att bygga upp en ny tillvaro, antingen genom lokal integration, frivilligt återvändande till hemlandet eller, om det inte är möjligt, genom omplacering till ett tredje land, det vill säga vidarebosättning.

Är konventionen fortfarande av betydelse inför det nya millenniet?

Ja. Ursprungligen antogs konventionen för att ta itu med problemen i andra världskrigets spår och de växande spänningarna mellan öst- och västblocket. Sedan dess har det skett stora förändringar i konflikters natur och i migrationsmönster, men konventionen har ändå visat sig vara ett anmärkningsvärt hållbart instrument som har hjälpt till att ge skydd åt uppskattningsvis 50 miljoner människor i vitt skilda situationer. Konventionen kommer alltid att fylla ett behov så länge det förekommer förföljelse av människor som individer eller grupper.

Är konventionen ämnad att vara ett instrument för att reglera migration?

Nej. Miljoner av “ekonomiska” och andra migranter har utnyttjat de förbättrade kommunikationerna under de allra senaste decennierna för att söka sig en bättre framtid i andra länder, framför allt i västvärlden. Man ska dock inte förväxla dem, vilket ofta sker, med bona fide-flyktingar som flyr för att de är förföljda och hotade till livet. De migrationsmönster vi ser i dag kan vara väldigt komplexa, med en blandning av ekonomiska migranter, flyktingar och andra. Det är ingen avundsvärd uppgift regeringarna har i att skilja de olika grupperna åt och se till att de som har äkta flyktingskäl får sin sak prövad på ett korrekt sätt genom en regelmässig och rättvis asylprocess.

På vilket sätt är flyktingar och ekonomiska migranter olika?

I normala fall lämnar en ekonomisk migrant sitt hemland frivilligt för att söka sig en bättre framtid någon annanstans. Ifall personen ifråga skulle välja att återvända till sitt hemland fortsätter han eller hon att åtnjuta beskydd av regeringen i landet. Flyktingar flyr därför att de fruktar att bli förföljda. De kan inte återvända i säkerhet till sina hem under de rådande omständigheterna.

Omfattar konventionen internflyktingar?

Nej, inte uttryckligen. Flyktingar är personer som har gått över gränsen till ett annat land för att söka sig en fristad. Internflyktingar kan ha flytt av liknande skäl men befinner sig inom sitt eget lands gränser och lyder sålunda fortfarande under hemlandets lagar. UNHCR bistår flera miljoner internflyktingar i speciella krissituationer, men inte alla internflyktingar världen över, vars antal man uppskattar till mellan 20 och 25 miljoner. Det pågår för närvarande livliga diskussioner i internationella fora om hur skyddet av den här gruppen flyende kunde förbättras och vem som ska bära ansvaret för det.

Kan konventionen lösa flyktingproblem?

Människor blir flyktingar antingen individuellt eller i samband med massflykt, på grund av politiska, religiösa, militära eller andra problem som uppstått i hemlandet. Konventionen skrevs inte för att ta itu med de bakomliggande orsakerna till flykten utan för att mildra följderna genom att erbjuda offren en viss grad av internationellt rättsskydd och annat bistånd och för att så småningom hjälpa flyktingarna att börja en ny tillvaro. Rättsskydd kan bidra till en helhetslösning, men eftersom antalet flyktingar har ökat dramatiskt de senaste decennierna har det blivit uppenbart att humanitära insatser inte kan ersätta politiska lösningar i krishantering.

Vilka skyldigheter har en flykting?

Flyktingar bör respektera asyllandets lagar och förordningar.

Måste en fördragsslutande stat ge permanent asyl till alla flyktingar?

Konventionen erbjuder inte automatiskt eller permanent skydd. Ibland bosätter flyktingar sig permanent och integreras i sitt asylland, men det kan också vara så att en person upphör att vara flykting när grunden till flyktingskapet inte längre existerar. Frivilligt återvändande till hemlandet är den lösning UNHCR “föredrar” förutsatt att säkerhetssituationen i hemlandet tillåter det.

Kan länder som inte anslutit sig till konventionen vägra att ta emot potentiella flyktingar?

Begreppet refoulement innebär att man med tvång skickar någon tillbaka till ett land där personen riskerar att utsättas för förföljelse. Principen om non-refoulement är del av internationell sedvanerätt och bindande för alla stater. Därför bör ingen stat utvisa någon under dessa omständigheter.

Vem omfattas inte av konventionen?

Personer som förövat brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten eller förövat grovt icke-politiskt brott utanför asyllandet.

Vad menas med “utövare av förföljelse”?

Hänför det sig till en person eller organisation som tvingar människor på flykt bort från deras hem? Eller till regeringar, rebellgrupper eller andra grupper? Upprinnelsen till förföljelsen är emellertid inte det avgörande när man bedömer om en person är berättigad till flyktingskap. Det som är viktigt är om en person är i behov av internationellt skydd därför att han eller hon inte kan åtnjuta det i hemlandet.

Vad är tillfälligt skydd?

Ibland erbjuder stater “tillfälligt skydd” när de plötsligt står inför en stor inströmning av flyktingar. Det var vad som skedde under konflikten i forna Jugoslavien i början av 1990-talet när ländernas asylmottagningssystem blev hårt ansträngda. Under sådana omständigheter kan människor snabbt omplaceras i säkerhet i andra länder men utan att de får några garantier om permanent asyl. På så vis kan “tillfälligt skydd” verka till fördel för både regeringar och asylsökande under speciella omständigheter. Men det är ett komplement till konventionen och ersätter inte skyddsåtgärder i en vidare bemärkelse, inklusive flyktingstatus i enlighet med konventionen.

Kan en soldat vara flykting?

En flykting är en civilperson. Före detta soldater kan vara berättigade till flyktingstatus men en person som fortsatt deltar i militära aktiviteter är inte berättigad till asyl.

Håller en del länder, till exempel i Europa, på att bli översvämmade av asylsökande?

I många länder världen över, särskilt i Europa, tycker folk att de håller på att översvämmas av asylsökande. Å ena sidan stämmer det att antalet har ökat i flera områden de senaste årtiondena, men å andra sidan kan de problem enskilda länder står inför vara mycket relativa. När allt kommer omkring är det inte de industrialiserade länderna, utan länder i Afrika och Asien med långt mindre ekonomiska resurser som ibland får ta emot stora grupper av flyktingar under långa perioder.

Om ett land ansluter sig till konventionen, leder det till att alltfler asylsökande kommer till det landet?

Nej. Några av de stater som har tagit emot de största grupperna av flyktingar är inte anslutna till flyktingkonventionen. Geopolitiska orsaker eller familjeband spelar en långt mer avgörande roll med avseende på hur “attraktivt” ett visst land är.

Innebär anslutning till konventionen en minskning av en stats suveränitet?

Det finns ingen absolut suveränitet. Internationella relationer är inte möjliga utan rimliga kompromisser som accepteras av alla. I flyktingfördrag förenas staters egenintresse med skyddsfrågor. Flyktingkonventionen säger till exempel ingenting om själva asylprocessen. Varje enskild stat bestämmer själv hur den processen ska utformas.

Kan något land förklaras som “säkert” i den meningen att landet inte anses kunna ge någon skäl att fly?

Nej. Möjliga asylskäl från sökande som kommer från stater där det generellt sett inte finns någon allvarlig risk för förföljelse måste också beaktas. Det kan ske genom ett "snabbasylförfarande" förutsatt att den asylsökandes individuella skäl utreds.

Hur kan man bemöta farhågor gällande konventionen hos regeringar och lokalbefolkning?

Många farhågor beror på missuppfattningar. Konventionen och tilläggsprotokollet utgör enbart de generella juridiska ramarna inom vilka staterna kan utveckla sin flyktingpolitik, och de skyldigheter som åligger regeringar är inte så svåra att leva upp till som en del tror. Att låta flyktingar stanna i landet utan att ge dem ett hållbart rättsskydd kan skapa en “gråzon” som kan utvecklas till ett allvarligt säkerhets- eller politiskt problem, om det vill sig illa.

(ladda ned pdf filen - Broschyren frågor och svar om 1951 års konvention på engelska – storlek: 21 kb)